IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Prima Ter)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 7774 del 2013, proposto da:
Flavia Anania, Simona Calcagnini, Roberta Carpanese,
Donatella Cera, Nicola Covella, Vittorio De Cristofaro, Nicola De
Stefano, Maria Stefania Fornaro, Salvatore Concetto Francesco
Fortuna, Antonio Giaccari, Antonio Giannelli, Alessandra Lazzari,
Bianca Lubreto, Adele Mirra, Rosamaria Monea, Monica Perna e Zaira
Romano, rappresentati e difesi dagli avv.ti Benedetto Giovanni
Carbone, Luigi Strano ed Enrico Gai, con domicilio eletto presso lo
studio dei difensori, situato in Roma, via degli Scipioni n. 288;
Contro Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pt.,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso
cui e' legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Per l'accertamento del diritto dei ricorrenti a percepire il
trattamento economico corrispondente alla qualifica di viceprefetti
con decorrenza 1° gennaio 2012, ai sensi dell'art. 7 del d.lgs. 19
maggio 2000, n. 139, e degli artt. 3 e ss. del d.P.R. 23 maggio 2011,
n. 105;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'Interno;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2014 il
Consigliere Antonella Mangia e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. I ricorrenti - vice prefetti aggiunti, promossi a vice
prefetti con decorrenza 1° gennaio 2012, in virtu' del decreto
ministeriale 28 dicembre 2012, vistato dall'Ufficio Bilancio in data
8 febbraio - si dolgono che, nonostante quanto preannunziato dal
Ministero dell'Interno con circolare n. 9 del 27 marzo 2013 in ordine
alla definizione «degli aspetti connessi all'attribuzione del
trattamento economico corrispondente alla qualifica conseguita», la
gia' citata Amministrazione «non ha ancora adottato alcun
provvedimento di determinazione del trattamento economico» a loro
spettante e chiedono, pertanto, a questo Tribunale di accertare il
loro «diritto a percepire il trattamento economico corrispondente
alla qualifica di vice prefetti con decorrenza 1.1.2012».
A supporto della pretesa avanzata, i ricorrenti deducono la
prescrizione di cui all'art. 7 del d.lgs. n. 139 del 2000, il quale
dispone, al comma 4, che «le promozioni alla qualifica di vice
prefetto decorrono agli effetti giuridici ed economici dal 1° gennaio
dell'anno successivo a quello nel quale si sono verificate le
vacanze».
Nel contempo, i ricorrenti sostengono l'inapplicabilita' «ai vice
prefetti delle misure di contenimento della spesa in materia di
pubblico impiego previste» dall'art. 9, comma 21, del d.l. 31 maggio
2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, per un duplice ordine di profili
e precisamente:
«il personale appartenente alla carriera prefettizia e' retto
da proprio specifico ordinamento, regolato dal d.lgs. n. 139/2000, il
cui art. 29 ha previsto un sistema di contrattazione che si conclude
con l'approvazione da parte del Consiglio dei ministri di un'ipotesi
di accordo sindacale, successivamente trasfusa in un atto
regolamentare emanato sotto forma di decreto del Presidente della
Repubblica». Posto che, per quanto attiene all'ipotesi in esame,
l'atto di recepimento sussiste - essendo identificabile con il d.P.R.
n. 105 del 23 maggio 2011 - ed e', altresi', successivo al richiamato
decreto legge, «risulta evidente che la disciplina contrattuale» di
tale d.P.R., «letta in combinato disposto con l'art. 7» di cui sopra,
«si pone quale fonte regolamentare speciale, che stabilisce una
disciplina derogatoria rispetto a quella prevista dall'art. 9, comma
21, del d.l. n. 78/2010»;
«la retribuzione reclamata attiene alla piu' elevata
posizione conseguita tramite la promozione a viceprefetti, che non
potrebbe giammai essere disconosciuta dall'Amministrazione», pena la
palese incostituzionalita' della norma in questione, in relazione -
specificamente - agli artt. 2, 3, 36, 53 e 97 Cost..
2. Cio' detto, in via preliminare sussiste la necessita' di
definire - per valutare la rilevanza delle questione di
costituzionalita' «ai fine del decidere» - se sia condivisibile o
meno l'assunto dei ricorrenti secondo il quale l'art. 9, comma 21,
del d.l. n. 78 del 2010 non sarebbe applicabile al personale
appartenente alla «carriera prefettizia», dagli stessi desunto dal
«d.P.R. n. 105/2011, letto in combinato disposto con l'art. 7, comma
4, del d.lgs. n. 139 del 2000».
Al riguardo, il Collegio perviene ad una soluzione negativa sulla
base delle seguenti considerazioni:
il d.lgs. n. 139 del 2000 - di disciplina del «rapporto di
impiego del personale della carriera prefettizia, a norma
dell'articolo 10 della legge 28 luglio 1999, n. 266» - dispone, oltre
che l'unitarieta' della carriera prefettizia (art. 1),
l'articolazione della carriera de qua in tre diverse qualifiche -
«prefetto, vice prefetto e viceprefetto aggiunto» - a cui corrisponde
l'esercizio di differenti funzioni, espressamente indicate nella
tabella B (art. 2);
come si trae dal medesimo decreto, il passaggio dalla
qualifica di vice prefetto aggiunto a quella di vice prefetto avviene
mediante una «valutazione comparativa», utile per l'ammissione ad un
corso di formazione con un esame finale, e la redazione - in ultimo -
di una graduatoria;
lo stesso decreto configura il passaggio tra le su indicate
qualifiche espressamente in termini di «promozione» (art. 7, comma 4,
e art. 8, comma 4) e, dunque, di sviluppo di carriera;
cio' detto, non si ravvisano ragioni per ritenere
inapplicabile l'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010, il quale -
per quanto rileva in questa sede - dispone che «per il personale di
cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni» - tra cui risulta espressamente contemplato
anche il personale «della carriera prefettizia» - «le progressioni in
carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni 2011,
2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini
esclusivamente giuridici. Per il personale contrattualizzato le
progressioni in carriera comunque denominate ed i passaggi tra le
aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici»;
non vale, poi, a condurre ad una differente soluzione il
riferimento all'adozione del d.P.R. 23 maggio 2011, n. 105, posto che
quest'ultimo e' di «recepimento» di un accordo sindacale relativo ad
un periodo precedente all'entrata in vigore del d.l. n. 78 del 2010
(ossia, «al biennio economico 2008-2009») e, dunque, e' estraneo al
periodo preso in considerazione dal citato articolo 9, comma 21, del
d.l. in argomento. Al riguardo, appare, anzi, possibile affermare che
il d.P.R. di cui trattasi - dando atto dell'adeguamento
dell'Amministrazione a quanto prescritto dal d.l. n. 78 del 2010,
seppure con riferimento all'art. 9, comma 4, impositivo del limite
del 3,20% in relazione agli «aumenti retributivi» per il biennio
2008/2009 - assume sostanzialmente carattere confermativo della gia'
rilevata applicabilita' del citato art. 9, comma 21, al personale
della carriera prefettizia.
In ultimo, si osserva poi che il Tribunale ha gia' avuto modo di
occuparsi di una questione similare a quella prospettata dagli
odierni ricorrenti con l'ordinanza n. 6161 del 2012, pervenendo alle
medesime conclusioni.
In tale occasione e' stato sollevato il problema se l'art. 9,
comma 21, del d.l. 78 del 2010 potesse o meno derogare alla
disciplina speciale che regola il trattamento economico dei
«diplomatici».
In particolare, e' stato evidenziato - come nel caso in esame -
che «il personale appartenente alla carriera diplomatica e' retto dal
proprio specifico ordinamento, regolato dal d.P.R. 5 gennaio 1967, n.
18, il cui art. 112 - siccome sostituito dal d.lgs. 24 marzo 2000, n.
85 - ha introdotto il sistema della contrattazione, da trasfondere
successivamente in un atto regolamentare emanato sotto forma di
decreto del Presidente della Repubblica», rappresentato - all'epoca -
dal d.P.R. 13 agosto 2010, n, 206, «successivo allo stesso d.l. n.
78/2010», il quale «non menziona mai il comma 21 (ma solo nel
preambolo il comma 4) dell'art. 9 del d.l. n. 78/2010».
In linea con quanto sopra rilevato, il Tribunale ha avuto modo di
affermare come non fosse «revocabile in dubbio che l'art. 9 del d.l.
n. 78/10, per il tenore delle prescrizioni in esso contenute, e per
la finalita' che esso persegue - e, dunque, per la lettera e la ratio
delle stesse - si prefigga lo scopo di intervenire su tutti i
rapporti d'impiego con le pubbliche amministrazioni, quale sia la
loro struttura e la fonte principale che li disciplina», confermando
cosi' l'applicabilita' dell'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010
a qualsiasi progressione di carriera, «a prescindere dalla fonte che
regola direttamente o indirettamente il rapporto stesso».
Tale orientamento ha trovato conferma da parte della Corte
Costituzionale con la sentenza n. 304 del 2013.
3. Definita cosi' l'applicabilita' anche al personale della
carriera prefettizia dell'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010,
acquista rilevanza - ai fini del decidere - la questione prospettata
dai ricorrenti sulla costituzionalita' del ripetuto art. 9, comma 21,
nella parte di interesse sopra riportata, risultando chiaro come tale
previsione non abbia consentito ai ricorrenti di ottenere, a seguito
dell'intervenuta promozione a vice prefetto, la retribuzione
corrispondente alla nuova qualifica, di' importo maggiore a quello
fissato per la qualifica precedente di vice prefetti aggiunti, da cui
sono cessati.
4. Orbene la questione non appare manifestamente infondata per le
ragioni di seguito indicate.
E' ormai noto l'orientamento volto al risparmio delle risorse
economiche dello Stato per garantire il rispetto dei parametri
comunitari in materia di rapporti tra il debito pubblico ed il PIL.
Svariate e numerose sono state, infatti, le iniziative assunte
dal legislatore al fine di realizzare il contenimento della spesa
pubblica.
A tali iniziative e' riconducibile anche la previsione in
argomento, ossia l'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010.
Le considerazioni che precedono vanno, in ogni caso, rapportate
ai principi fondamentali dell'ordinamento e - piu' specificamente -
alle previsioni della Carta Costituzionale, al fine di accertarne
l'osservanza.
Ebbene, ritiene il Collegio che, nel caso di specie, l'art. 9,
comma 21, in argomento non sia rispettoso delle previsioni contenute
nella Carta Costituzionale per vari ordini di motivi, non con
fliggenti bensi' tra loro subordinati.
4.1. In primis, si ravvisa una violazione dell'art. 36 della
Cost., per la parte in cui dispone che «il lavoratore ha diritto ad
una retribuzione proporzionata alla quantita' e qualita' del suo
lavoro ....».
In linea con quanto si e' gia' avuto modo di evidenziare, si
ricorda che la carriera prefettizia - di per se' unitaria - si
articola in tre diverse qualifiche, ossia nelle qualifiche di
«prefetto», «viceprefetto» e «vice prefetto aggiunto» (art. 2 d.lgs.
20 maggio 2000, n. 139).
Come si trae dalla stessa dizione della legge (in particolare,
art. 1, comma 1, del d.lgs. in esame), ad ogni qualifica
corrispondono compiti e funzioni differenti, riportati nella tabella
A del decreto prima citato, caratterizzati da diversi livelli di
responsabilita' ai quali non possono non corrispondere retribuzioni
differenti.
Cio' detto, il mantenimento ai vice prefetti aggiunti promossi a
vice prefetti della retribuzione da essi gia' percepita in qualita'
di vice prefetti aggiunti stride con la previsione di cui sopra,
vanificando il principio di corrispondenza tra la retribuzione
spettante e la qualita' e la quantita' del lavoro prestato.
La previsione di livelli di retribuzione diversi in relazione
alla qualifica rivestita dal dipendente e, dunque, della qualita' del
servizio da quest'ultimo prestato costituisce - del resto - una
regola rispondente a criteri di ragionevolezza, in quanto diretta a
salvaguardare - oltre che la professionalita' del dipendente - il
giusto sinallagma che deve presiedere il rapporto tra le prestazioni
rese.
Nel caso di specie, si verifica, infatti, che prestazioni di
livello superiore vengano retribuite al pari di prestazioni di
livello inferiore, con svilimento del principio di proporzionalita'
ma anche del principio di corrispettivita'.
Come si desume anche dal d.P.R. 23 maggio 2011, n. 105, il
trattamento economico del personale della carriera prefettizia
ricomprende anche ulteriori voci, oltre a quella stipendiale (e
precisamente, la retribuzione di posizione e la retribuzione di
risultato), ma tale constatazione non appare idonea a riconfigurare
l'ipotesi in trattazione nei giusti termini imposti dal principio di
proporzionalita', atteso che la voce stipendiale corrisposta ai
ricorrenti risulta - in ogni caso - non conforme, perche' inferiore,
a quella che gli stessi avrebbero conseguito in carenza dell'art. 9,
comma 21, d.l. n. 78/2010.
La circostanza poi che - nell'ordinamento giuridico - esistano
previsioni che concretizzano deroghe al principio di proporzionalita'
di cui all'art. 36 della Costituzione non vale di per se' a
legittimare l'introduzione di ulteriori deroghe, specie se non
ispirate e supportate dal principio della ragionevolezza.
4.2. Tenuto conto che la sperequazione di cui e' stato dato conto
in precedenza si realizza nei confronti solo di alcuni dei
dipendenti, ossia esclusivamente coloro che conseguono la promozione
nel periodo indicato (e non a carico di tutti), si profila chiara
l'irragionevole disparita' di trattamento, in spregio del principio
di eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.
Tale disparita' di trattamento insorge non solo in relazione alla
data in cui e' disposta la promozione - creando un regime
differenziato tra i promossi in tale periodo ed i promossi in un
periodo diverso - ma anche all'interno stesso della qualifica, nel
senso che quest'ultima risulta cosi' caratterizzata da personale che
- pur espletamento il medesimo servizio - viene retribuito in modo
differente e cio' esclusivamente sulla base di circostanze del tutto
casuali, ossia pienamente svincolate dal lavoro prestato.
La disparita' di cui sopra assume ancora maggiore spessore e,
dunque, gravita' ove si tenga conto della posizione dei dipendenti
che - oltre a conseguire la promozione nel triennio in considerazione
- nel medesimo triennio debbono essere posti in quiescenza per
raggiungimento del limite di eta', atteso che - ove si verifichi tale
ipotesi - il pregiudizio economico subito si riflette anche sul
regime pensionistico.
A parte la disparita' di trattamento che si delinea nell'ambito
del settore pubblico, non e' possibile ancora trascurare la
disparita' di trattamento che insorge rispetto ai dipendenti del
settore privato, i quali si trovano a conseguire «promozioni» senza
per questo subire alcun pregiudizio economico.
Ferma la piena condivisione in ordine all'introduzione di
strumenti e di misure volte al contenimento della spesa pubblica,
preme, infatti, osservare che gli stessi strumenti e le stesse misure
devono comunque operare nel rispetto dei principi fondamentali della
Costituzione, tra cui figura anche l'esigenza di evitare disparita'
di trattamento, a favore dell'effettiva realizzazione del benessere
sociale. Come gia' rilevato, la previsione di cui all'art. 9, comma
21, di cui sopra non appare in linea con tali principi, tanto piu'
ove si consideri che il sacrificio economico dalla stessa introdotto
e' stato ulteriormente prorogato per un anno ad opera dell'art. 1 del
d.P.R. 4 settembre 2013, n. 122, «Regolamento in materia di proroga
del blocco della contrattazione e degli automatismi stipendiali per i
pubblici dipendenti, a norma dell'articolo 16, commi 1, 2 e 3, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98», e, dunque, ha praticamente perso
il carattere di contingibilita', tenuto conto della durata (ben
quattro anni) e della circostanza che seri dubbi possono nutrirsi sul
periodo in cui avra' termine, in netto contrasto con l'orientamento
della giurisprudenza costituzionale secondo il quale normative del
genere di quella in esame - aventi la finalita' «di realizzare con
immediatezza, un contenimento della spesa pubblica» - possono essere
riconosciute legittime solo in quanto eccezionali e temporalmente
limitate, ossia a condizione che i sacrifici siano transeunti e non
arbitrari (sent. 18 luglio 1997, n. 445 e 7 luglio 1999, n. 299).
Del resto, le stesse Commissioni parlamentari riunite I e IX
nell'esprimere il proprio parere nel corso dell'iter di approvazione
della normativa in esame - avevano prospettato esigenze di rispetto
delle previsioni costituzionali (in particolare, artt. 3, 36, 39 e
97) e, sulla base di queste, riconosciuto «non ipotizzabile un
ulteriore allungamento temporale», il quale e' stato, invece,
attuato.
4.3. Preso atto di cio', puo' affermarsi che l'art. 9, comma 21,
del d.l. n. 78/2010 sembra aver introdotto una vera e propria
prestazione patrimoniale a carico soltanto di alcuni contribuenti
(identificabile con l'aumento retributivo connesso al conseguimento
di una qualifica piu' alta), prescindendo da criteri di
ragionevolezza.
Sotto tale profilo si evidenzia, quindi, anche la violazione di
un ulteriore principio costituzionale, quello della capacita'
contributiva, fissato dall'art. 53 della Costituzione.
Viene, infatti, a determinarsi che alcuni dipendenti - per il
solo fatto di essere stati promossi in un determinato periodo - si
trovano nella condizione di non poter percepire somme altrimenti
spettanti, ossia risultano privati di somme che altrimenti avrebbero
percepito, ai sensi di legge o, comunque, della disciplina che
regolamenta la materia, subendo cosi un vero e proprio prelievo, in
netto spregio dei criteri di progressivita' fissati a livello
costituzionale.
Seppure si sia a conoscenza dell'orientamento contrario della
Corte assunto in relazione ad un'ipotesi similare (cfr., tra le
altre, sent. n. 304 del 2013), il Collegio e', dunque, dell'avviso
che la norma censurata abbia natura tributaria in quanto comporta
un'inequivoca decurtazione o prelievo a carico del dipendente
pubblico.
L'incidenza sul rapporto sinallagmatico si rivela sulla base
delle successive considerazioni:
il dipendente pubblico - in virtu' della promozione - diviene
titolare del diritto a percepire un aumento di stipendio;
la somma corrispondente a tale aumento non gli viene
corrisposta, a causa della prescrizione in argomento;
non e', dunque, possibile negare che, a fronte di quello che
sarebbe lo stipendio spettante, il dipendente - percependo una somma
inferiore - subisce una decurtazione patrimoniale (al pari di quella
che si sarebbe potuta attuare mediante un aumento dell'imposta sul
reddito);
il riferimento, poi, alla riduzione di spesa non vale ad
elidere la natura tributaria delle misure, tenuto conto che ogni
imposizione tributaria (tassa, tributo o contributo) da' luogo - sul
piano sostanziale - ad una riduzione della spesa pubblica ma non per
questo muta la propria natura, in linea - del resto - con quanto gia'
rilevato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 223 del 2012,
in relazione alla riduzione dell'indennita' prevista dall'art. 3
della legge 19 febbraio 1981, n. 27 (la quale ha, tra l'altro,
riconosciuto che il concorso alle pubbliche spese, tipico del
«prelievo coattivo», e' desumibile «anche dal titolo stesso del
decreto-legge..., in coerenza con le finalita' generali delle
imposte»).
Ammettere il contrario equivarrebbe ad ancorarsi a criteri
meramente formalistici, tanto piu' se si considera che i principi
costituzionali in argomento tendono alla salvaguardia della giustizia
sostanziale tra i contribuenti, finalita' da perseguire nella
predisposizione di nuove previsioni di legge atte a determinare -
come nel caso in esame - un effetto negativo per i redditi percepiti
dai lavoratori.
4.4. In ragione di quanto gia' rilevato, chiara si delinea poi la
violazione del principio del buon andamento nella pubblica
amministrazione, sancito dall'art. 97 della Cost..
Non appare, infatti, contestabile che il regime introdotto
dall'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010 determina scontento
nel personale, a scapito del corretto e proficuo espletamento delle
proprie mansioni e, dunque, a detrimento dell'efficienza
nell'Amministrazione.
5. In conclusione, sussistono i presupposti di rilevanza e di non
manifesta infondatezza che impongono al Collegio di sollevare
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 21, del
d.l. 31 marzo 2010, convertito con modificazioni dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, per la parte che stabilisce che «le progressioni
di carriera comunque denominate eventualmente disposte negli anni
2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini
esclusivamente giuridici», per contrasto con gli artt. 3, 36, 53 e 97
della Costituzione.
Restano riservati all'esito del giudizio incidentale le
determinazioni definitive sulle questioni preliminari, sul merito e
sulle spese.